中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授 郑风田

　　我国目前正处在转型时期，作为重中之重的三农也面临前所未有的挑战。在三农所有问题中，食物供给的数量与质量安全、农民工市民化、农村土地是最需要迫切解决好的问题。如何妥善解决这些问题，直接关系到“中国梦”的顺利实现。

　　应实行“口粮安全战略”，

　　而不是“泛粮食安全战略”

　　随着工业化城镇化的快速推进，更多的人口变成中产阶层，我国食物供给不仅面临数量安全，而且还面临质量安全，如何满足这种数量与质量的双安全，对我国这种人均资源极为稀缺的国度的确是一大难题与挑战。

　　我国粮食已实现十连增，但一个尴尬的事实却是，近年来我国粮食进口一直在屡创新高，以去年为例，谷物和谷物粉进口1398万吨，大豆进口5838万吨，棉花进口580多万吨，糖进口370多万吨，肉进口220万吨，奶制品进口110万吨。

　　按我国现行的消费人口数量，大约需要30亿亩以上的播种面积才能满足要求，而目前我国只有18亿亩耕地，加上复种只有24亿亩，还需进口6亿亩的粮食，目前进口的大豆就有3亿亩的量，我国目前进口的大豆已占全球大豆贸易量的60%，未来还需要更进一步增加吗？下一个会是玉米吗？国际市场能满足我国的需求吗？如何统筹国际与国内两个市场、两种资源，需要精心布局。

　　更重要的，从质量上来看，目前我国食物供应面临更大的问题。城市一大半已满足温饱水平的消费者不再是仅关心吃饱，他们还迫切希望吃得安全健康。而目前不断出现的各种食品安全丑闻，让大部分消费者成了惊弓之鸟。

　　当前人民的突出愿望便是食品安全，这是李克强总理在国务院食品安全委员会第五次全体会议上重点强调的，他说：“柴米油盐的安全就是人民的突出愿望。”如何实现在保证“吃饱”的基础上，让百姓能够“吃好”，是目前我国农业面临的最大挑战。

　　食物生产的数量安全与质量安全，二者有矛盾之处，依靠化肥、农药、转基因技术、添加剂、生长剂等技术可以获得产量的迅猛增加，但却会带来更严重的污染与食品安全问题。如何追求数量与质量的平衡，让消费者既能够满足数量上的安全，也能够满足质量上的安全，应该是未来政策的着重点。

　　相比前几年，我国目前食品安全的主要问题集中在源头。如果源头污染治理不了，后面的环节再安全也无能为力。如何对养殖业的抗生素滥用、蔬菜水果业的农药残留超标等进行治理，需要对农业投入品的使用进行监管，还要加强对农民的科普教育。

　　从数量安全来看，目前我国实行的泛粮食安全战略面临调整，泛粮食安全战略把玉米、大豆等都包括进来，战线拉得太长，农业补贴有点撒胡椒面的感觉，什么都想保，结果很可能是什么都没有保护好。未来应该实行“口粮安全战略”，让那些从事最重要、最基本、我们最离不开的主粮生产的农民，真正有动力去多生产口粮，唯有这样才能真正保证我国的粮食安全。而现实的情况却是种什么都比种小麦大米赚钱。

　　未来我国应该重新调整粮食安全战略，重点对从事“主粮安全”的农民与耕地进行保护，加大对小麦、大米生产的补贴，提高收购价格，提升粮食安全保护的精度与准确性。

　　为了保证质量安全，我国的农产品供应链应该重塑，应该加强综合协调联动，落实从田头到餐桌的全程监管责任，健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。强化农业生产过程环境监测，严格农业投入品生产经营使用管理，积极开展农业面源污染和畜禽养殖污染防治。 健全基层食品安全工作体系，加大监管机构建设投入，全面提升监管能力和水平。

　　农民工市民化，

　　建设用地指标是个好工具

　　农业转移人口市民化是我国新型城镇化能够高质量完成的关键。如何加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，让进城农民享受平等的城镇基本公共服务，也是一大难题。

　　农民工市民化最大的障碍在哪儿？成本是关键。有专家测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元，一般大城市福利50万元以上，中小城市为十几万元。今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿~ 50万亿元的成本。谁来承担这些成本？什么样的政策激励最为有效？

　　自十七大提出要推进户籍制度改革至今，我国各地均推出地方户籍改革政策。据初步统计，已有河北、辽宁、江苏、浙江等12省份相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分。

　　各地改革措施不一，上海、深圳、济南等地相继推出居住证制度，部分城市推出购房落户政策，广东省推出积分入户政策，重庆尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益，而成都则推出“让农民穿着风衣进城”的户籍改革政策。

　　总体看来，这些政策，尤其是2010年广东省，重庆、成都两市的政策尤具进步意义，但同时也存在不少问题。农民工市民化的步伐还远满足不了现实的需求。

　　目前农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地，但土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。

　　在目前体制下，农民工输入省份没有动力去保障农民工的福利。从国家层面上来看，应该出台相关的激励政策，让长三角、珠三角、京津等劳动力流入大户有动力来解决大量的外来劳动力户籍问题。虽然国家鼓励放开户籍，但大部分的就业岗位在珠三角与长三角等少数发达地区，如何鼓励这些地区解决外来群体的市民化问题？什么政策激励最有效？

　　其实建设用地指标是一个好工具。因为要想解决新移民的定居，必须要占有耕地。目前土地管理部门一直在执行“占补平衡”政策，其实这个政策也可以移植到吸收外省份新移民政策上。

　　我国有1亿多的跨省农民工，他们在家乡都有承包地与宅基地，如果能够在打工地长三角、珠三角等沿海地区落户定居，到一定时候，他们就会自动把家乡的承包地给转让出去，把宅基地给卖了。从整个国家来讲是合适的，等于节约了土地，耕地并没有因此而减少，长远看应该是增加的。因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。

　　所以可以通过增加建设用地指标来激励那些劳动力流入多的地区解决外来移民市民化问题，至少具体的数量可以根据各地的实际情况，由中央土地管理部门统一制定。建设用地指标增加，地方财力也相应增加，新移民进城的社保、住房也因此有了保障。

　　当然，进城农民的住房、子女教育、社保以及他们在农村的宅基地与承包地如何处置等问题，都需要精心谋划。

　　改革农村土地制度，

　　让农地成为“不再沉睡的资产”

　　农村土地是农民的最大资产，但目前还是一个沉睡的资产。目前我国的农村土地制度还存在太多的问题，如何改革好中国的农村土地制度，让土地这个最稀缺的资源发挥出最大效力，需要精心谋划，以下几个方面的改革是关键：

　　其一，征地制度该如何改？

　　目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度，城镇化的土地必须被征走，政府垄断了土地的一级开发，农民被排斥在土地增值收益之外。未来应该打破目前的垄断征地政策，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，建立土地交易机制，使农民分享城市化中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本，只有这样才能可持续。

　　巴西城市化的教训很惨烈。在政府主导下，大批农民转移到城市，土地以低廉价格被出售给开发商，农民到城市后形成数量庞大的贫民窟，带来严重的社会问题。

　　而我国的台湾等地，让农民分享城市化中土地增值收益，不少农民因此成为百万富翁，然后这些农民就有资本去创业去开发，不仅没有贫民窟，而且带来了农村的发展。

　　目前我国不少地区又在重走巴西的老路。如果土地制度不变，与土地相关的制度不改， 大多数进城农民的宅基地与承包地如果被变相低价出售了，农民到城镇生活可能会变成一个大问题。谁来保证那些获得中小城镇户籍的新居民的工作以及从农村转向城市的培训成本以及找工作的成本？

　　当然，如果有一个可交易的市场，让农民通过卖出宅基地与承包地，除了获得城市的户籍、住房与社保外，还能够有一笔资金从事小买卖，就可行了。

　　另外，我国目前还存在一个“农民上楼致贫”的现象，也就是讲，农民来到了城市，住进楼房后，他的居住成本与原来在农村相比会大大增加，但由于没有稳定的工作，还要交物业费、水电费等，其生活质量就下降了。

　　目前的征地垄断带来太大的社会问题，应该破除，实行同地地权同利，让农村的集体建设用地也能够真正入市。

　　除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，让企业通过租地的形式向农民获得，让农民成为地主。大大压缩目前的征地范围，除了纯公益性用途外，其他的应该由用地单位与农民协商解决。商业用地要按市场价由农民与开发商共同解决。“公共利益”应该有具体规定，可以采取列举的方式。

　　农民直接成为土地交易主体，打破地方政府处于垄断地位，一手低价拿地、一手高价卖地带来的高房价问题。让农民为进城农民建房是深圳过去快速从小渔村变成大都市的成功秘诀，这个秘诀也应该让全国人民一起享用。

　　其二，农村建设土地能否实现同地同权直接入市？

　　目前我国数量庞大的农村集体建设用地普遍存在利用不合理、效率低下等问题。

　　由于各种严格的限制，农民的承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。但现实情况却是农村集体建设用地隐性市场活跃，违法用地屡禁不止，用地流转权利缺乏可靠保障，如何打破坚冰，让工业化与城镇化过程中农民也能够真正受益，需要进一步改革。

　　农地直接入市的全国潜力如何？百万亿元农村建设用地入市将带来多大的“农村沉睡资本”？

　　据重庆市市长黄奇帆测算，中国城市人口在城里需要的建设性用地是人均100平方米。而农民在农村的建设性用地大概是人均250平方米。如果有1亿农民进了城市，需要城市提供1万平方公里的土地，但农村建设用地大大节省出来了，所以18亿亩耕地红线不仅能够守住，而且随着城市化进程，耕地可以变成20亿亩。

　　全国城乡建设用地有20多万平方公里，至少可以承载二十几亿人，城镇建设并不缺地，但目前的土地利用方式太粗放太浪费了。

　　以广东为例，据广东省国土资源厅统计，2006年广东省农村建设用地使用权转让23200多亩、2100多宗，每宗10多亩，总价款20多亿元人民币，即每亩地价近100万元人民币。据广东省调查，目前至少还有60多万亩的农村集体建设用地闲置。

　　如何解决实际占地２亿多亩、价值100万亿元人民币以上的农村建设用地使用权的流转，建构全国统一的土地使用权体系，形成公开化的中国村镇房市和构建中国房市的全流通格局，是一个令人无限想象的大问题。

　　“农村土地入市”须明确产权主体及权益分配机制，建立统一的产权交易市场。农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，但前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证，明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，开启农村沉睡的资本。

　　“农村土地入市”还需引入竞争机制。农村集体土地的上市，显然不宜走政府拍卖的老路，必须以打破土地一级市场的垄断为目标，并与政府土地拍卖形成分庭抗礼的竞争态势，地价才有望不受操控。农村土地入市要想真正对抑制房价起效，显然更需竞争机制的引入以及利益关系的重建。

　　农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化，才能真正流转。未来应该允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租，还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。

　　此外如何让农民通过土地等不动产的抵押享受到平等的金融服务也需要政策突破，如何建立稳定的农地流转机制也需要政策突破等。